[spoiler]
Когда создается или поддерживается привилегированное положение на рынке (для государственных или частных предприятий) создается серьезная опасность для свободной конкуренции. К вопросу о функционировании общего рынка в ЕС относятся очень серьезно. В Украине такое же внимание необходимо уделять положениям Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.
В рамках выполнения положений Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС о создании системы регулирования государственной помощи в Украине, 1.07.2014 был принят Закон «О государственной помощи субъектам хозяйствования» (№1555-VII) (далее - Закон), который вступит в силу в августе 2017 Он является рамочным документом, требует принятия ряда подзаконных нормативно-правовых актов в течение переходного периода. Прежде всего, Закон содержит определение государственной помощи: «государственная помощь субъектам хозяйствования -это поддержка в любой форме субъектов хозяйствования благодаря ресурсам государства или местным ресурсам, искажает или угрожает искажением экономической конкуренции, создавая преимущества для производства отдельных видов товаров или осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности ».
Определение государственной помощи содержит кумулятивные критерии, свидетельствует о наличии «государственной помощи» - передача государственных ресурсов, предоставление избирательного преимущества и искажения конкуренции. Поскольку такие критерии являются кумулятивными, наличие всех критериев свидетельствует о существовании государственной помощи. Если хотя бы один критерий не выполнен - мероприятие не может считаться государственной помощью в значении Закона. Последний критерий определения государственной помощи, четко регламентирован в праве ЕС, не очень четко определено в Законе Украины, а именно - должно быть имеющийся или потенциальное воздействие на торговлю. В контексте Украины - это значит торговле с ЕС, однако может быть расширен до влияния на торговлю украинских и европейских предприятий, конкурирующих на любых международных рынках.
В соответствии с положениями Закона, Антимонопольный комитет Украины (далее - АМКУ) является Уполномоченным органом в сфере контроля и мониторинга за предоставлением государственной помощи в Украине (по сути - национальным регуляторным органом). Кроме того, АМКУ будет иметь широкие регуляторные функции, включая принятие решения о возвращении незаконной государственной помощи в случае, если такая помощь является несовместимой с правилами конкуренции.
Прецедентным правом ЕС установлено, что содержание каждого критерия широко интерпретируется, и поэтому само понятие государственной помощи гораздо шире, чем просто субсидия. Тем не менее, для того, чтобы установить наличие таких критериев необходимо делать анализ мер государственного вмешательства в каждом отдельном случае. Если мероприятие составляет государственную помощь, для того, чтобы быть принятым необходимо, чтобы он служил шире публичным интересам, превышающих ограниченное влияние на конкуренцию. Критерии оценки мер поддержки будут разъяснены путем принятия вторичного законодательства, которое должно быть разработано до тех пор, когда Закон вступит в силу.
В этой статье внимание будет уделено одному из критериев определения государственной помощи, в контексте государственной поддержки монополий, а именно влияния на конкуренцию.
Наличие влияния на конкуренцию, когда государство поддерживает или создает монополии.
В Украине Государственные монополии распространены в секторах транспорта и коммунальных услуг и часто имеют общую тему. В связи с необходимостью обслуживания всего общества и высокими затратами, они связаны с выходом на рынок, поскольку является более выгодным, чтобы один субъект хозяйствования обеспечивал предоставление услуги во всей области / на всей территории, чем если бы несколько конкурентов боролись за возможность предоставления такой услуги. Одним из таких примеров является национальные почтовые системы. Такие системы, как правило, требуют создания целой распределительной сети с целью обеспечения эффективного обслуживания. Хотя конкуренция может существовать в определенных областях почтовой службы, например, специальной или гарантированной доставки, - нормальные почтовые услуги лучше предоставлять с помощью одного оператора. Если государство помогает финансировать такие услуги, то возникает вопрос, является ли это государственной помощью, является ли это допустимая государственная помощь и были конкретные положения о государственных монополий нарушены.
Есть также частные предприятия, на которые возложены обязанности предоставления услуг общего экономического интереса или которые имеют характер монополии, приносит доход. Это ситуация, когда государство передало предоставления, например, коммунальной услуги третьей стороне (частному предприятию) и предоставила предприятию монополию на предоставление таких услуг, чтобы предприятие могло должным образом выполнять задачи, возложенные на него. Учитывая высокие требования и необходимость оказания универсальных услуг даже там, где это не выгодно, - государству часто нужно побуждать частные предприятия предоставлять необходимые услуги, предлагая финансовые или конкурентные преимущества, является реальностью для Украины также. Такие эксклюзивные права для монополий возникают по разным причинам государственной политики, в частности обеспечение безопасности поставок, предоставляя базовые услуги всему населению или избегая затрат на дублирование дорогой дистрибьюторской сети. Такая практика типична для коммунальных услуг (электроснабжение и водоснабжение), почтовых услуг, телекоммуникационных и, в определенной степени, услуг широкополосного доступа, транспортных услуг (воздушного и морского транспорта), банковских и страховых услуг.
Согласно правилам ЕС, оплата за предоставление услуг общего экономического интереса не представляет государственной помощи, если существует определенный уровень конкуренции за возможность предоставления такой услуги, где специальные условия являются частью договора, а декомпенсация от государства не превышает уровня, необходимого для предоставления такой услуги. Если указанные условия не соблюдены - это компенсация, как правило, составляет государственную помощь. Такие случаи должны рассматриваться регуляторным органом (в системе права ЕС - это Европейская Комиссия, в системе права Украины - АМКУ) для определения, предоставлена компенсация была необходима, пропорциональной и обоснованной.
Общей ошибкой для новых государств-членов ЕС есть мнение, что отсутствие конкуренции на рынке (например, на рынке электроснабжения) является причиной того, что государственная поддержка предприятию не будет считаться государственной помощью, поскольку отсутствует конкуренция, а значит, отсутствует один из кумулятивных критериев государственной помощи.
Однако государственная помощь предприятию монополисту может все равно иметь влияние на торговлю и конкуренцию, если есть конкуренция за монопольные права или если монополист осуществляет свою деятельность на других рынках, которые открыты для конкуренции.
Такой вывод был сделан по делу T-295/12 Germany v Commission. Решение касалось государственной помощи, которая предоставлялась Zweckverband Tierkörperbeseitigung в провинции Рейнланд-Пфальц (ассоциация, которая занималась утилизацией мертвых животных в земле Рейнланд-Пфальц) (далее - ZT). Суть бизнеса ZT заключалась в сборе и утилизации мертвых животных. Целью помощи была компенсация ZT за расходы, которые понесло предприятие путем предоставления услуги общего интереса. Германия положила обязанность предоставления услуги общего интереса на ZT по содержанию резервных мощностей для сбора и хранения высокой, чем обычно, количества туш животных в случае вспышки эпидемии. Европейская Комиссия проанализировала выплаты ZT и пришла к выводу, что они составляют несовместимую государственной помощи, которая должна быть возвращена.
Одной из заявлений было то, что не происходило влияние на торговлю между государствами-членами и искажения конкуренции. Учитывая то, что ZT мало региональную монополию на сбор и утилизацию туш животных, Германия считала, что в таком случае не может быть искажения конкуренции или влияния на торговлю.
Однако Комиссия пришла к выводу, что хотя и существовали региональные монополии на утилизацию тушь, большинство ответственных органов власти оказывали монопольные права после проведения процедуры государственных закупок. Это означало существование конкуренции и рынка. Согласно заявлению Комиссии, государственная помощь усилила финансовую позицию ZT по сравнению с другими участниками торгов. Поскольку участники торгов могли участвовать из всех государств-членов ЕС, помощь оказана ZT могла иметь влияние на торговлю между государствами-членами.
Суд согласился с мнением Комиссии:
«Помощь, предоставленная предприятию, работающему на монополизированном рынке может иметь влияние на торговлю, если предприятие-получатель государственной помощи является также активным на рынках, на которых конкуренция».
Это значит, если Украина предоставляет государственную поддержку компании монополисту на рынке Украины, но эта компания в то же время является экспортером в страны ЕС - такая государственная поддержка может быть несовместимой государственной помощью. Например, с 2010 г.. Компания DTEK (компания экспортер) имела монополию на экспорт электроэнергии из Украины. Но при экспорте компания DTEK не поставляет электроэнергию из собственных ТЭС, но покупает ее в компании Энергорынок (центральный исполнительный орган, ответственный за финансовые транзакции) и перепродает такую электроэнергию. Энергорынок продает электроэнергию компаниям Облэнерго (региональные операторы сети) и экспортерам по одной цене - 0.62 грн / кВт. При такой структуре «рынка» за каждый кВт экспортируемой электроэнергии DTEK получает 0.15 грн.
С 28.03.2012 до 1.01.2015 компания DTEK покупала электроэнергию у государственного предприятия Энергорынок по той же цене, что и Облэнерго и перепродавала ее в страны Центральной и Восточной Европы (Венгрии, Румынии, Словакии и Польши) по более высоким ценам через свои предприятия, зарегистрированные в Дании. Фактически, DTEK покупает электроэнергию по средним ценам (субсидированным гидро и атомной энергией) и перепродает ее в страны Центральной и Восточной Европы как электроэнергию, основанную на угле, плюс проценты. Исключительно благоприятные условия существовали для DTEK после 2012 г.. Благодаря политическому влиянию владельца компании. С 1.01.2015 цена электроэнергии для экспортеров была повышена путем добавления к «оптовой цены» сертификатов на субсидии, предназначенные для дополнительного покрытия дисбаланса, вызванного низким ценам для населения. Размер сертификатов на субсидии определяется НКРЕКП в «ручном» режиме. Такая же схема работала до марта 2012 Как результат, цены экспортной электроэнергии выросли, делая DTEK менее конкурентным поставщиком в Центральном и Восточноевропейском регионе.
Выводы
Для органов, предоставляющих государственной помощи, бенефициаров и АМКУ в процессе осуществления анализа или принятия решения о предоставлении государственной поддержки важно знать, что даже государственная поддержка монополий может составлять государственную помощь, поскольку потенциально может существовать конкуренция со стороны других государств-членов ЕС (на рынках, куда осуществляется экспорт).
Итак, если такая государственная помощь будет признана незаконной - она должна быть возвращена с процентами (при всем его монопольное положение) после того, как Закон «О государственной помощи субъектам хозяйствования» вступит в силу.
Это лишь один вопрос из комплекса вопросов, возникающих по применению системы регулирования государственной помощи в Украине с августа 2017, в соответствии с Законом «О государственной помощи субъектам хозяйствования». Важно, чтобы такие ситуации были предупреждены заранее.
Несмотря на рассматриваемую в этой статье сложную ситуацию, внедрение мониторинга и контроля за предоставлением государственной помощи в Украине принесет стране положительные преимущества, в частности поможет:
1) Улучшить управления государственными финансами путем мониторинга и контроля за государственными расходами в форме помощи субъектам хозяйствования;
2) Противостоять лоббистам, которые постоянно давят на правительство с целью получить субсидии для отдельных секторов экономики;
3) Избежать гонки субсидий (в пределах ЕС и между Украиной и ЕС, принимая во внимание положения Соглашения об ассоциации), что может поставить под угрозу свободную конкуренцию и торговлю в рамках общего рынка в ЕС, а также в рамках зоны свободной торговли между Украиной и ЕС;
4) Побороть проблемы с коррупцией.
